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大清最廉洁的衙门,是洋人控制下的海关 | 短史记

2018-05-24  智者文馆


近年来,有这样一种说法,流传甚广:“英国人赫德控制下的晚清中国海关基本上杜绝了贪腐,是大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门。”①


海关到底是不是大清唯一没有贪腐的衙门?


反对者都不否认廉洁的好口碑



可以这样讲:自洋人于1860年代取得管理权,直到民国,中国海关确实长期保持着一种清廉的传统。


征税成效,是最直接的证据。


让洋人来管理中国海关,无疑损害了中国的主权;但这大权,本是清廷当年为筹集赔款,主动交出。交出的原因,就是觉得洋人更清廉。具体执行此事的总理衙门大臣文祥,主动对英国代表威妥玛说:


“中国人不行,因为显然他们都不按照实征数目呈报。”


他还拿上海道台薛焕举例,指责他“近三年来根本没有报过一篇(上海海关的)账”。②


文祥的指责不是虚言。在聘用洋人管理海关之前,关税是“承包”给地方的,地方只管缴足中央的定额,定额之外横征暴敛的数额,从来无人知晓。时人估计,中央拿到的定额,不到地方实际横征暴敛总额的十分之一。在洋人入主海关之后,虽然降低了税率,砍掉了大量不合理税目,关税收入却迅速跃居中央财政收入第二位。至1910年,年税收值总额已高达3450余万两海关银。而在1861年时,不过区区500万两。


这种收入激增,与机构的廉洁化关系甚大。


当时的社会舆论,也相当认可海关的廉洁风气。


洋人执掌海关后,对华人员工多有歧视。如以洋员完全垄断管理层,同职级的洋员薪资远高于华员,洋员职级晋升速度比华员快很多……1900年后,民族主义在中国兴起,上述歧视政策,屡遭舆论批判,海关内部华员也多次发起有组织的抗争。


但在清廉这个问题上,外部舆论和内部华员,却仍对洋人的管理不吝赞叹。如1933年《申报月刊》刊文抨击海关歧视华员,却也承认:“海关为客卿管理之最大成绩,即税收确实奉公,人员廉洁自持,几鲜营私舞弊之恶习。”③受歧视的华员,也留有多种口述回忆资料。这些资料显示,他们“(虽然)经历了自主前后的海关,却对外人代管并无恶感,并一致认为海关优良制度的建立,系因吸收了各国精华。……同时这些早一两代的人士,常撇开行政权的归属不谈,从效率和纪律着眼,认为洋人掌权的时代,优于国人当家。”④


此外,海关档案也可佐证。据官方统计,自1854年至1870年,内班职员181名,有81人因考核不合格而去职,其中涉及贪腐者,仅1人而已。⑤


简而言之,自晚清到民国,洋人管理下的中国海关,在廉洁方面,确实有着异乎寻常的好口碑。



以人性本恶为出发点的防贪腐机制



这种廉洁的好口碑,是由英国人赫德(Robert·Hart),在担任海关总税务司的半个多世纪(1861-1908)里实现的。赫德维系中国海关廉洁的办法,说白了,其实不过两条:独立的监察机制和人性化的薪酬福利体系。


独立的监察机制。有这么几层内容:


第一,整个海关是独立王国,与腐败的清廷官场彻底隔离。总税务司赫德向清帝国高层直接汇报,海关内部只听赫德之命。各海关的主要管理职位,也都由洋人担任,不用华人。理由之一,是洋人不怕地方官的干预和施压。


第二,海关内部引入了独立的监察体系。赫德抛弃了传统的中式记帐法,引入了英国当时最先进的会计、审计、统计制度,这套制度,在英国也还只实行了10年左右。这个制度引进来之后,在海关内部做假账,就变得很困难了。


第三,海关外部,对关税收入垂涎三尺的清廷权力部门(如各省督抚)、列强在华使领馆(按条约,海关部分收入需用来偿还对列强的赔款),都对海关虎视眈眈。1900年之后,民族主义兴起,民间舆论将洋人掌控中国海关视为耻辱,也时刻盯着海关有无丑闻。这些可以视作独立的外部监督力量。⑥


人性化的薪酬福利体系。也有三层内容:


第一,引入了非常细致的考核制度。以年终考绩为例,仅“品行”一栏,就分了“才能、诚信、机敏、勤勉、服从、指挥能力、智力、干练、能否得人尊敬、性情、礼貌”等项。各海关主管调换频繁,而考绩表严禁留底。若有主管不如实填写,总税务司署只须参照其他主管历年的考核情形,即可发现端倪。考绩优异者将获得1-6个月不等的额外薪金。


第二,拟定了合理的职级晋升制度。海关职位级别很多。职级晋升,以资历为主要参照标准(另有两成空缺供择优提拔),与薪酬密切相关;服务到一定年限,还将获得额外的年薪。如此,员工可以清晰地预期自己的收入和职业前景。


第三,高薪酬和丰厚的养老金。海关职员的薪俸水平,自晚清到民国,可以说是政府机关当中最高的,至少是同级别政府职员薪俸的两倍以上。非但如此,赫德还引入了中国最早的养老金制度。这是一笔非常丰厚的报酬,但与职员的操守直接挂钩,若被发现有渎职、贪污行为,将被开除,养老金一分也拿不到。这种高薪,使海关经费占到了海关税收的10%左右(同期英美各国约为4-5%)。⑦


赫德曾经对总理衙门大臣文祥解释:自己之所以这样设计廉洁机制,是因为他不相信中国人所说的“人性本善”。他觉得人性本恶,所以有必要最大限度地提升职员贪腐的风险和成本。


赫德贪腐与否,须靠个人操守



许多文章和著作,谈到近代中国海关的廉洁,都会提到赫德本人的操守,起到了重要的表率作用。


海关的廉洁机制,对赫德的约束力很有限——他是海关的最高权力。内部,监察不到他;外部,清廷也没有监察他的专业能力。


作为海关廉洁机制的打造者,赫德与他的亲信秘书金登干(James Duncan Campbell)是否清廉,确实存在质疑的声音。


有学者发现,1878年赫德去巴黎出差和度假,委托金登干找了一栋带花园的洋房,半年租金高达5万法郎,相当于清政府驻伦敦使馆1年零7个月的房租。金登干有故意抬高房价,从中拿回扣的嫌疑。金登干在中国海关任职期间,也曾违规收取数额巨大的佣金,且致信赫德商议“如何用公事方式花费掉”。至于赫德,有资料称他在中国工作期间积攒了100万英镑的资产,年收入在10-17万两白银之间,已远超出了他的工资收入,“这么大的数字不贪污是挣不来的”。⑧


金登干违规收取佣金一事,始于1875年,至1877年赫德给金登干回信表示“我从来不赞成接受佣金的主张。……因此,我把这个问题暂时搁置起来,打算过一些时日再处理,想清楚了,再正式指示你要这样办还是那样办。”到1879年8月,赫德再次致信金登干:“关于由你从阿姆斯特朗接受的佣金数额……一齐加起来,总共4356镑6便士……这是中国政府的财产。今天我已把这宗交易向直隶总督李鸿章报告,而且寄给他一张收回4365镑6便士5先令,即等于17460上海两的支票。”这是赫德对金登干“佣金事件”的最终处理。⑨


所以,赫德个人究竟有没有贪腐,是一个尚无定论的问题。不过,他治下的海关,确是当时最廉洁的衙门,这当然是制度的力量。可惜的是,在面对洋人们提出的刷新吏治、惩治贪腐的建议时,恭亲王的回应一律是:“如果我们有一百个赫德,我们就采纳。”⑩显然,恭亲王完全搞错了方向——不要说一百个赫德,就是一万个赫德也靠不住;靠得住的,是他带来的那套廉洁机制。


综上,说海关是“大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门”,似嫌绝对。说它是大清最廉洁的衙门,可能更恰如其分。



注释

①参见:《大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门》,《学习时报》2018-05-24;张宏杰,《大清王朝唯一不贪腐的衙门》,《经济观察报》2018-05-24;等。②(英)莱特(S.F.Wright),《中国关税沿革史》,生活·读书·新知三联书店,1958,P145。③沈达时,《中国海关行政之鸟瞰》,《申报月刊》,1933年,第2卷第1号。④(台)赵淑敏,《“税专”与中国海关的人事制度》,《历史研究》1989年第2期。⑤《海关总税务司署通令》第26号(第一辑)。见《旧中国海关总税务司署通令选编》(第一卷),P131。⑥孙修福、何玲,《外籍税务司制度下的中国海关人事制度的特点与弊端》,《民国档案》2002年第2期。⑦同上。⑧邵义,《过去的钱值多少钱:细读19世纪北京人、巴黎人、伦敦人的经济生活》,上海人民出版社,2010,P136-155。⑨《走进中国海关博物馆》,中国海关出版社,2012,P73-74。此节,特别致谢历史学者洪振快先生的指正。⑩汪敬虞,《赫德与近代中西关系》,人民出版社,1987,P02。




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